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21财经网 2021-07-16 14:24:10

标题:在风险平衡中保持财政健康——疫情背景下德国财政健康度分析

作者:于雯杰

单位:中国财政科学研究院

刊期:《财政科学》2020年第10期

内容提要

新冠肺炎疫情的暴发对德国的经济社会产生巨大影响。为应对疫情冲击,德国政府先后推出总额约8800亿欧元的经济刺激计划,在促进经济复苏的同时,也打破德国长期实施的零赤字财政平衡原则,增加了德国的财政风险,对德国的财政健康度造成较大冲击。面对巨大的风险考验,德国有效发挥财政的平衡器与稳定器功能,在化解公共风险的同时保持了财政健康。德国财政很多好的做法值得我们借鉴:平时遵循严格财政纪律,面临风险时有扎实的财政根基为化解公共风险提供保障;当风险来临,通过主动风险转化,不断平衡各种公共风险,避免风险聚集演化为危机;用短期财政风险换取长期发展潜力,在动态变化中维护财政健康。

关键词:财政健康度 风险平衡 债务刹车

文章思维导图

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精彩内容摘编

德国疫情风险到财政风险的传导

(一)疫情导致经济下行压力增大形成潜在财政风险

作为一种公共风险,经济风险、金融风险通常会转化为财政风险。这既有被动转化的,如经济下行导致税源减少、财政减收,再如金融面临危机,财政被迫救援;也有主动转化的,如实行扩张性财政政策,避免断崖式经济滑坡以及失业人群迅速扩大所引致的公共危机。无论是被动的还是主动的风险转化,都具有隐蔽性,难以正面识别,等到发现的时候,往往已是危机的前兆。

德国经济自2019年开始表现就不尽如人意。由于工业疲软,全年经济增长只有0.6%。且2019年第三季度之后还出现了经济萎缩。此外,作为典型的出口导向型国家,德国的GDP中有一半依赖于出口。新冠病毒的暴发使越来越多的国家对全球经济一体化产生质疑,并对全球供应链的无限延伸表示担忧。在不确定性日益增加的国际环境下,这些国家纷纷考虑是否应该减少经济上的相互依赖。全球化进程遭到空前的障碍。“逆全球化”的发展对全球各国经济都会造成负面影响,但对德国的冲击要远大于其他国家。

疫情给德国经济造成巨大负面冲击的同时也给德国的财政带来巨大的压力。在现代社会,作为政府重要的政策工具,财政的基本功能是防范化解经济风险等各类公共风险,以维持整个经济社会系统的稳定,熨平波动性,实现发展的可持续性。德国政府目前表现出的态度是对本国经济发展的担忧,并将尽全力保护本国受疫情影响的企业。国家所投入的援助基金,政府将承担的债务,以及一系列援助措施,都将打破该国长期以来对预算保持平衡的承诺。因此,在经济下行压力不断增加的情况下,德国不得不利用财政工具,实行扩张性财政政策,主动降税、增支,以此来稳定经济社会,避免公共风险的扩大和转移,这对于德国财政来说是一场巨大的考验和挑战。

(二)应对疫情冲击,对冲公共风险的财政应对

疫情冲击造成的影响强弱在很大程度上取决于市场主体的预期和民众的心理变化。因此,经济政策制定也要考虑这些因素的影响,从而更加具有针对性。德国作为一个紧密参与到全球生产价值链的开放经济体,与其他国家相比,更容易受到新冠肺炎疫情的影响。因此,德国政府在制定应对政策时提出,最重要的政策目标是让市场和社会对国内的劳动力市场、银行和金融市场充满信心,并努力避免内需疲软导致的系统性经济危机。

为应对疫情冲击,德国联邦政府先后分别公布了一系列有针对性的应对政策,最终推出总额高达8800亿欧元的空前救助方案。根据利用这些工具的程度,2020年德国新增债务可能升至3560亿欧元,约占德国GDP的10%。根据德国《基本法》规定,政府可承担的新债务不得超过GDP的0.35%,但上述援助计划的债务超出法定上限约1000多亿欧元。综合来看,德国为应对疫情提出的救助方案金额超过8800亿欧元,目的在于保障就业,帮助所有企业、个体经商户和自由职业者渡过难关。具体措施包括:

1.保障医疗供应,控制疫情传播

虽然医疗目标和经济目标之间可能会存在冲突,但所有经济和政治措施的前提条件必须是确保医疗卫生系统的正常运行。例如,取消活动或关闭学校虽然会减慢病毒的传播速度,但同时也产生了巨大的直接经济成本。尽管如此,控制病毒的快速传播仍然是当务之急。因为如果感染人数呈指数级增长,并且卫生系统达到其容量极限,那么将不得不采取更加严格的隔离措施,从而带来更高的成本。从长远来看,防控措施不到位将带来更高的经济成本。

为了保障医疗防控体系正常快速运转,以及药品等资源的正常供应,(1)联邦卫生部获得额外10亿欧元的拨款,用于保障防控设施的配备和疾控机构罗伯特·科赫研究所的正常运转。(2)联邦研究与教育部获得1.45亿欧元拨款用于疫苗研发。(3)海关负责监督防护口罩、护目镜和防护服等防护设备的出口是否违反欧盟出口禁令。

2.千亿企业援助计划

在短期内,需求冲击将导致许多公司出现流动性问题,公司的现金流难以继续偿付债务,进而导致某些行业的公司集中破产的风险。因此,在同时出现供给冲击和需求冲击的情况下,经济政策的主要目的是缓解企业的流动性紧张问题和稳定金融系统,确保疫情不会导致德国经济出现一波破产浪潮。因此,诸如流动性计划、临时税收援助或短期工作福利之类的政策措施不仅可以帮助直接受影响的公司,而且可以起到稳定预期的效果。如果疫情持续时间长,还必须稳定企业收益,避免其对劳动力市场产生负面影响,防止行业性冲击对国民经济造成系统性危机。

德国政府为大型企业提供高达6000亿欧元的救助方案。其中1000亿欧元的经济稳定基金用于对陷入财务困境的公司进行投资。这部分注资可直接购买企业股权,在解决企业应急需要的同时,也可以阻止外资收购。此外政府给企业提供4000亿欧元的担保,联邦政府用政府信誉为企业的负债背书。另外1000亿欧元是通过德国政策性银行——德国复兴信贷银行(KfW)给企业提供流动性贷款。这将大大减轻其他商业银行和融资机构的贷款压力。政府将授权复兴信贷银行发行2000亿欧元债券为上述两项举措筹资,政府为债券发行提供担保。

为将疫情对企业的影响降到最低,德国复兴信贷银行将放宽贷款条件,降低对于企业信用度的要求。同时,为了简化贷款流程,方案还规定,企业只需要通过其往来银行的风险评估,就可以拿到最高300万-1000万欧元的信用额度。贷款可用于企业的投资和运营支出,包括办公场所的租金成本和人员费用等。

针对中小企业和个体工商户,德国政府提供高达500亿欧元的资金补贴。按照计划,规模小于5人的公司每三个月将得到一笔一次性9千欧元的资金注入,而全职员工数量在5至10人的公司,每个季度获得一次性补助15000欧元。

3.税收减免政策

德国联邦政府推出的税收减免政策同样覆盖所有规模的企业,尤其是受到疫情直接影响的企业。主要措施包括:

(1)延期缴纳税款。如果企业受到疫情的影响无法按时缴税,则可申请延期缴纳税款,并免除法定罚息。这一支持政策最长可延续到2020年12月31日。企业必须证明自己受到疫情的直接影响,但是不必提供所造成损害价值的详细证据。涉及的税种包括个人所得税、企业所得税和增值税。

(2)调整预付税款。企业、个体经商户和自由职业者也可以根据收入情况申请调整企业所得税、营业税及个人所得税的预付税款。只要能够证明由于受疫情影响,企业本年度收入将低于往年,就可以得到预付税款的削减,企业的流动性也会有所好转。

(3)暂停税务强制执行措施。针对逾期缴纳的个人所得税、企业所得税及营业税,在2020年年底前,停止实行强制措施,期间免除逾期交纳的法定罚金。

上述税收减免政策对能源税、航空税和保险税也同样适用。

4.稳就业、保收入

受疫情影响,大量企业面临停工和裁员的压力。为了应对疫情,德国政府规定当企业有10%的员工无法正常工作时,企业可申请短时工作津贴。对于申请短时工作津贴的员工,其社保支出中雇主支付的部分将100%由联邦劳工局承担,此前联邦劳工局承担的比例为50%。这一支持政策最多可持续12个月。企业的临时工也可享受此政策。

短时工作津贴是德国政府推行的企业抗疫政策之一,一方面是保证经济活动不全面停摆,避免人员大规模失业。另一方面是为企业维持生产减轻负担。当然,这也保证了普通员工和家庭能有生活基本收入。比如,雇员原本一周40工时,受疫情影响缩短到30%,即工作12小时,雇主完全支付12小时的工资,剩余的工资部分由德国联邦劳工局支付。疫情之下,德国宝马公司约有2万名员工需要短时工作津贴的支持。

此外,对于受疫情影响失去收入的雇员和自由职业者,可以申请德国政府提供的基本生活保障,以维持其基本生活所需。为了简化申请流程,加快申请进度,暂时取消了原本申请时要求的财产证明。

(三)史无前例的救助政策造成对德国财政的巨大压力

欧洲央行降息的效果非常有限,2020年3月9日,10年期联邦债券收益率达到-0.826%的历史低点。像日本央行采取的购买股份的措施也受到质疑,以目前经验表明,证券交易所价格暴跌对整体经济产生的影响是有限的。零利率意味着几乎所有储备国央行的利率刺激工具(包括降息和收益率曲线指导)都将失效,降息的积极效果不复存在。货币政策调控能力或将因低利率而受限,而财政政策将重新成为主要的政策工具。具体措施包括减税降费、为企业的员工提供财政补贴等。

德国政府一开始以惯常的节俭态度来应对这场危机,并严格遵守宪法中提出的“债务刹车”规定,但随着形势的发展,政府表示将“不惜一切代价”来应对疫情。因此,3月份德国联邦议院通过了最新的疫情应对方案。“债务刹车”法则第115条对紧急情况作了说明:“如果发生自然灾害或国家无法控制的特殊紧急情况,并严重影响国家的财务状况,则联邦议院一致通过后可以超过信贷限额。”《稳定与增长公约》也规定了危机情况下的临时财政空间。根据该说明,德国联邦政府推出高达7500亿欧元的救助方案,该方案预计使2020年德国新增债务升至3560亿欧元,约占德国GDP的10%。德国联邦政府不得不暂时放弃了“黑零规则”——财政收支保持平衡的零赤字规则。

尽管这次的财政救助规模史无前例,但德国联邦政府仍然认为,财政政策在中短期要保持稳定。所有财政政策措施应该遵循及时性、针对性和临时性原则,疫情本身并不是长期减税或长期扩大政府支出的理由。与欧洲央行货币政策不同的是,在短期和中期内,德国的财政政策具有稳定经济的巨大潜力,因为德国债务占GDP比例较低。

德国经济专家委员会在其报告中指出,受新冠肺炎疫情影响,德国2020年的财政赤字将达到272亿欧元,赤字率为0.8%,而之前2020年预算案中预计2020年预算盈余为164亿欧元,收支盈余减少436亿欧元。赤字的增加主要是收入减少和支出增加双向作用的结果。预计2020年财政收入为16185亿欧元,比预算案减少196亿欧元,其中税收减少194亿欧元。预计2020年财政支出为16457亿欧元,比预算案增加240亿欧元。2020年债务率预计为60.5%,比预算案高3.8%。但预计到2021年,德国债务率将重新回到欧盟规定标准之下,达到58.6%。

德国财政平衡器与稳定器功能的有效发挥

近年来,德国对财政支出较为谨慎,推崇财政平衡,避免财政赤字。但此次疫情让德国重新审视财政政策,在特殊时期甚至可能突破宪法规定的“债务刹车”限制,用财政风险对冲公共风险,充分发挥财政的基础性作用,以避免疫情对经济社会造成过大的冲击。这一方面反映德国长期以来较高的财政健康度,另一方面反映在危机时刻,财政健康是一个国家经济社会健康的基础和重要支柱,更是国家在应对风险时自我修复和调整的能力。只有财政打下强健的“底子”,才能在财政风险和公共风险之间保持最佳平衡点,并能沉着有效应对各种突如其来的危机。

(一)扎实的财政根基为化解公共风险储备空间

德国一直严格遵守欧盟和国家层面的财政纪律,2009年颁布《新债务限额》法案,又称“债务刹车”,并将其写入了联邦宪法。该法案规定,自2016年起,不考虑经济周期引起的赤字,德国联邦政府结构性赤字不能超过国内生产总值的0.35%,州及以下政府不允许有任何赤字。此外,政府需要每年减少新增债务,至2020年各州政府不允许新增任何债务。在该法案框架下,默克尔政府提出了更为苛刻的“黑零”规则,该规则要求联邦政府严格遵守赤字为零的财政平衡政策。

在上述两项规则的约束下,德国政府自2015年以来连续5年实现预算盈余,2019年德国联邦政府预算盈余达到破纪录的171亿欧元,比2018年增加43亿欧元,这是德国联邦政府年度预算盈余第3次超过百亿欧元。同时,2019年德国联邦债务率重新降到《马斯特里赫特条约》规定的60%的水平以下,如图5所示,根据IMF的统计,2019年,德国广义政府债务占GDP的比例为59.8%,在发达国家中处于较低水平。债务水平的降低带来利息支出的减少,为缓解财政压力增加了空间,同时也为实施扩张性财政政策提供了资金支持。此外,德国经常账户余额连续四年蝉联世界第一,2019年高达2930亿美元的经常账户余额也为其财政平衡政策的顺利实现提供了保障。

稳健又扎实的财政基础增强了德国应对重大冲击的抗压和抗打击能力。正如德国财政部长所说,面对来自国内外的众多不确定性,德国必须要有一个稳健的政府预算作为“压舱石”,以应对来自欧盟内部以及外部的各种不确定性。因此,在疫情应对上,德国财政部门采取的政策力度空前,约占GDP的30%。虽然2020年德国债务率将有所上升,超出《马斯特里赫特》条约的规定,但60.5%的债务率与其他主要国家相比仍然处于较低水平,而且德国联邦政府称有信心在2021年将债务率重新降至60%的警戒线以下,恢复财政健康。

(二)财政通过主动式风险转化,不断平衡各种风险,避免风险聚集演化为危机

受疫情影响,德国就业规模出现下滑,4月份德国失业人数为263.9万人,环比增加37.3万人。在严峻的就业形势下,社会风险和经济风险不断积聚,公共风险暴发的危险性不断升高。财政通过自身风险和公共风险的合理转换,可以发挥平衡器和稳定器作用,平抑疫情带来的失业率上升风险。

从德国政府财政政策应对疫情的具体内容来看,其侧重点主要集中在两方面:第一,向企业提供充足流动性,以降低企业因疫情冲击而上升的破产风险;第二,向劳动者提供收入损失补偿,以对冲因疫情不能工作或失业造成的个人相关风险,这有助于平抑疫情带来的失业率上升风险,并使居民部门收入支撑私人部门消费不至于过快下滑。例如,为了保障就业率的稳定,德国政府推出了短时工作计划,并为企业提供用工补贴,旨在维护员工和雇主之间的关系,以鼓励企业减少裁员,希望在经济恢复活力时能迅速激发劳动力市场复苏。该计划的实施有效地降低了疫情对德国就业市场的冲击。如图6所示,疫情暴发前,美国的失业率略低于德国,2020年3月,德国季节调整后失业率为5.1%,美国为4.4%。到了2020年4月,美国失业率一举跃升至14.7%,而德国失业率仅略有上升,为5.8%。德国的短时工作计划对维持德国就业市场的稳定发挥了重要作用。据高盛经济学家预计,到2020年底,美国的失业率将在12%左右,而德国的失业率则会降至4%以下。

(三)用短期财政风险换取长期发展潜力,在动态中维护财政健康

在疫情过后,财政紧张国家的许多资金不足的公司将面临来自强大的外国竞争对手的竞争,而这些竞争对手在国家的大规模援助下实力将得到加强。这些实力较强国家的企业将能够利用其主要来自国家援助而新获得的优势来更积极地竞争,甚至接管实力较弱的企业,对后者国内的产品市场环境和资本市场环境都是一种巨大的打击。疫情导致许多德国传统企业的市值跌幅过半。德国政府正是考虑到这种长期经济安全的风险,所以,德国财政资金对企业进行了大规模注资。在6000亿欧元的企业救助资金池中,1000亿欧元的经济稳定基金用于对陷入财务困境的公司进行投资。这部分的注资可直接购买企业股权,在解决企业应急需要的同时,也可以阻止外资收购。财政政策在发挥短期救助作用的同时关注长期经济稳定与安全,既在短期内为企业注入了流动性,又在长期保证了国家的经济安全,防止技术和市场的外流。

全文刊发《财政科学》2020年第10期,欢迎订阅!

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